1987-2012年我国档案行政执法研究热点述评

摘要:档案行政执法是档案法制建设的重要环节,是依法治档的基础,其研究是档案法规学研究的重要内容之一。文章通过对1987-2012年间我国档案行政执法研究相关文献进行统计和分析,对该领域的研究热点进行述评,认为档案行政执法经历了初创、热潮和成熟三个阶段,且不同阶段的研究热点有所不同,最后指出未来档案行政执法研究应向着更具体、更深入的方向发展。

关键词:档案行政执法;研究热点;文献计量;共词分析

Statement and Review of Archival Administrative Enforcement of Law in China from 1987 to 2012

Abstract: As a important part of archival legal construction and the base of archives management according to law, archival administrative enforcement of law is one important side of archival laws and regulations. This paper statistics and analyses literatures about archival administrative enforcement of law which are published from 1987 to 2012, states and reviews the research focuses in this field, and finaly points out that archival administrative enforcement of law has gone throung three stages which are established, hot-trending and steady and in which research focuses are diffrenet. At last, the paper expects that research of archival administrative enforcement of law will might develop into more detailed and deeper field.

Keywords: archival administrative enforcement of law, research focus, literature metrology, co-word analysis

自1987年《中华人民共和国档案法》(下文简称《档案法》)颁布以来,档案行政执法受到广泛关注,档案行政执法研究也成为档案法研究中的重要方面。何谓档案行政执法?具体来说,其概念有广义与狭义之分。广义的档案行政执法是指国家档案行政管理部门在其职权范围内,依照法定程序将档案法律规范适用于具体的组织或个人的一切活动,不仅包括一般的档案行政措施,同时还包括档案行政监督、监察、奖励、处罚、和强制执行等行为;而狭义的档案行政执法专指一般的档案行政措施行为,即档案行政管理部门依法对特定对象所规定和采取的具体的、单方面的、能直接产生法律效果的措施行为。[[朱玉媛.档案法规学新论[M].武汉.武汉大学出版社,2004:220.]]本文倾向于广义概念,档案执法主要指行政执法,因此本文叙述中偶尔也用档案执法代替档案行政执法。为了探寻档案行政执法研究的发展轨迹,为我国档案事业及档案行政管理工作提供借鉴,笔者对历年来的期刊文献进行梳理,分析其研究热点,加以评述,以鉴来者。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

本文数据以CNKI中国学术期刊网络出版总库检索默认库为数据来源,前文已述本文采用广义的档案行政执法概念,故笔者以“TI='档案'*'执法' OR TI='档案'*'行政'”作为检索表达式,于2013年11月10日在来源数据库中进行检索,得到2638条记录,利用文献管理软件E-Learning,导出文献元数据,利用档案学实验室提供的文件计量工具进行文献筛选,去除重复和无关的条目,共得到1662条确切记录。

1.2 研究方法

文献计量分析法是指将可以反应大量现象的特征和规律性的数字资料与文献,进行搜集、整理、和分析并且进行推论工作。从而对理论进行概括与升华。进而发现文献信息的量变规律,总结出相关领域研究进展。

共词分析方法是一种内容分析方法,主要是通过统计分析一组词对在同一篇文献中出现的频次变化,并在此基础上提取高频出现词对并进行聚类分析,目的是为了揭示这些词对相互之间的亲疏关系,进而反映出它们所表征的主题结构。利用共词分析同时可以探测相关知识领域的研究热点和研究前沿,反映某个知识领域的科学研究水平,进而展示其发展历史的动态和静态结构。[[姜阳阳.基于共词分析的组织变革知识图谱研究[D].东北财经大学,2011.]]

2 数据统计与分析

2.1 文献增长

图1 档案行政执法文献年度分布

图1 档案行政执法文献年度分布

我国档案行政执法研究起步于我国第一部《档案法》颁布之后,已经走过了二十余年。笔者所获得的所有数据中,最早的研究文献出现于1987年,至今每年都有一定的发文量,从未间断,并随着《档案法》的修订和实施,形成明显的连续上升“驼峰”,如图1。虽然在2006年之后每年的发文量呈现下滑趋势,但每年的发文量均在40篇以上。不得不指出的是,这些文献中有大量报道型文献,这体现了我国档案行政执法研究与实践基本同步的发展轨迹。

2.2 来源刊物分布

档案行政执法相关研究的文献来源有期刊、报纸、会议、硕士论文四种,如图2。报纸和期刊占据了所有研究文献的98%,且份额都很多,这与其他档案学研究领域不同,档案行政执法的相关文献中报道型的占据了非常大的比例,这说明档案行政执法与实践紧密相关。研究型文献主要集中在期刊和少数报纸,其中还有两篇硕士论文,说明相关研究也比较成熟。

图2 档案行政执法文献来源分布

图2 档案行政执法文献来源分布

表1 档案行政执法研究文献被载主要期刊

期刊 篇数 期刊 篇数 期刊 篇数
档案管理* 86 兰台内外 64 山东档案 42
浙江档案* 72 中国档案* 59 档案天地 36
兰台世界* 71 云南档案 54 陕西档案 35
北京档案* 67 湖北档案 52 城建档案 32
四川档案 66 档案与建设* 47 上海档案 31
黑龙江档案 65 山西档案* 46

档案行政执法与各行各业结合紧密,相关文献分布在157种期刊上,期刊载文共1265篇,布拉德福定律指出可以把相关文献所在期刊分为核心区、相关区和非相关区,各个区的文章数量相等,期刊数量成1:n:n2的关系[[百度百科.布拉德福定律[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/40589.htm.]]。上述文献载文量的分布比较集中,30篇以上的有17种,占所有期刊的10.82%,载文共925篇,占所有期刊文献的73.12%,可以认为这17种期刊为本领域的核心区刊物,如表1。其中,2012《中文核心期刊要目总览》(第六版)中列出的有6种(表1中带*的),可见档案行政执法研究发展已经比较成熟,且获得了广泛关注,有较为高水平的成果。但核心区期刊中没有被列入最新CSSCI来源期刊目录中的,笔者认为主要是因为本领域研究以倾向解决实践问题为主,少获专注学术型研究期刊的青睐。

2.3 作者与机构分析

科学论文的发表是目前评价科技人员创造性劳动的重要指标,科技人员也将发表科学论文作为他们自我表现和确认自己在科学社会中地位的一种手段[[沙溪清.近10年数字图书馆研究论文分析---基于LISTA的定量分析[J].新世纪图书馆,2007(5):77-80+104.]]。从某种程度上看,核心作者与高产作者是特定领域的引领者和推动者,因此对核心作者的发文状况分析十分重要。参考普赖斯定律,对1987~2012年档案行政执法研究论文进行分析,大致可以得出此领域的核心作者的分布。根据普赖斯定律,撰写全部论文一般的核心作者的数量等于全部科学作者总数的平方根。[[[] 邱均平.信息计量学[M].湖北.武汉大学出版社,2007:192-195.]]在1222位发文作者中,发文数量位列前34的可认为是核心作者。因发文3篇的作者有20人,故表2只列出发文4篇及其以上的23位作者。通过分析表2高产作者发文主题可知,其研究范围很广,包括执法原则、手段、监督、制度研究等等,从核心作者发文主题频次看,对于档案行政执法研究始终是其重点研究关注领域。

表2 档案行政执法研究文献主要作者

发文数量 作者姓名 作者数量
24 黄志勇 1
11 向德才 1
9 杨英才 1
7 李桂常 1
6 张文忠 伍爱国 高洁 刘东斌 4
5 赵连裕 李伯富 罗海山程训方 4
4 蒲杰 姚志成 魏玉玲 徐福元 杨红卫 袁光

刘子芳 赵景祥 王学毅 刘玉川 宋欣玉

11

表3 档案行政执法研究文献机构分布

机构名称 发文数量 机构名称 发文数量
北京市档案局 17 陕西省档案局 6
浙江省档案局 17 秭归县档案局(湖北) 6
大田县档案局(福建) 15 河南大学 6
四川省档案局 13 湖北省档案局 5
濮阳市档案局(河南) 12 沈阳市档案局 5
黑龙江省档案局 8 吉林市档案局 5
国家档案局 7 开封市档案局 5
湖南省档案局 7 江苏省档案局 5
山东省档案局 7 许昌县档案局(河南) 5
中国人民大学 6 黑龙江大学 5

本文统计了发文数量排名前20的单位名称。从表3可以看出,对于档案行政执法的研究主要集中在实践部门,各级档案局发文数量占据了表中所列单位的85%,高校发文数量只有15%,可见我国档案行政执法实践部门参与度更高,虽然实践部门发文中档案行政执法报道型文献占有相当比例,但是依然有力促进了该领域的研究进展。高校对于该主题的研究主要从理论方面予以侧重,相互补充。根据发文单位所属地域来看,目前我国档案行政执法研究,主要力量仍然集中在中东部的经济较发达地区,西部未有单位进入排名,可见在今后的研究中,应该加强各地区档案行政执法研究的交流,共同促进该领域的研究与发展。

3 研究热点分析

由图1可以发现,我国档案行政执法经历了从上升到下降的过程,根据不同时期的发文数量和依法治档发展状况,本文将该领域的研究分为三个阶段:1987~1995年为创立初步发展阶段,每年文献发布量都在30篇以下;1996~2006年为快速发展阶段,每年论文都在40篇以上,且整体呈增长趋势;2007~2012年为成熟反思阶段,整体呈下滑趋势,但发文量每年都超过了40篇。笔者使用共词分析法,将各阶段的文献关键词进行统计和分析,挑出高频关键词,利用ucnet软件及其内置的netdraw软件绘制出研究热点知识图谱,如图3,5-6。图中的每一个节点代表一个关键词,它们之间的连线代表关键词在同一篇文献一起出现,连线越粗代表它们共同出现的篇数越多。通过知识图谱分析,可以直观的把握不同时期的研究热点。

3.1 1987~1995年区间的研究热点分析

图3 1987~1995年间文献关键词共现图(关键词词频≥5,共现次数>5)

图3 1987~1995年间文献关键词共现图(关键词词频≥5,共现次数>5)

1987我国第一部《档案法》颁布后,与法律相辅的各类法规和执法办法逐渐形成完整的体系,在档案行政执法探索初期主要以“档案法”为核心,如图3,其中档案法与多个关键词之间的连线都比较粗,说明研究者在多个方面对其进行展开与钻研;而且关键词之间的关系相对比较分散,说明当时的研究没有形成较为突出的重点,这与档案法颁布之初各方面研究亟待发展的情况相符。其中也有连线较粗,可以作为次级中心的关键词,从中我们可以看出当时的研究主要集中在“执法理念、执法监督”等几个方面。

执法理念。随着《档案法》颁布,以档案实践部门人员为主要群体的研究者,以《档案法》为研究基点,纷纷提出提高档案行政执法重视程度,呼吁提升全行业的档案行政执法理念。在《档案法》诞生之前,档案行政主管部门由于没有执法依据,对于损毁、丢失属于国家所有的档案,涂改、伪造档案等行为往往束手无策。《档案法》的颁布,明确了档案收集范围及档案保管权限,使档案工作有法可依,使档案行政主管部门执法有据,拥有了行使监督和检查的责任和权力[[[] 韩浩明.浅论《档案法》主要内容、特点——兼谈其公布意义和档案执法[J].山西档案,1987(S1):15-17.]]。为了强化档案行政执法观念,档案管理部门不仅要正确区分依法监督和业务指导的界限,还要在档案行政执法中要消除等级观念[[[] 严永官.档案执法论[J].上海档案工作,1992(1):18-21.]],依靠《行政诉讼法》和《行政复议条例》等相关法律法规提高解决行政管理与行政争议问题[[[] 张勇.档案行政管理与行政争议[J].辽宁档案,1992(3):12-13.]]。随着档案法律法规的建立和完善,用法律手段调节档案领域的活动,逐渐成为档案部分活动的主要形式,档案行政执法成为其主要任务[[[] 潘荣.谈新形势下的档案行政执法工作[J].贵州档案,1994(3):7-8.]]。

图4 档案行政执法过程

图4 档案行政执法过程

执法程序。针对档案行政执法中存在的一些问题,早期研究者通过对《档案法》、《档案法实施办法》及相关法规进行解读,以明确档案执法中的具体程序、手段和规范。从档案行政执法全流程来看,其包含执法前准备阶段、执法进行阶段、执法后处理阶段(如图4)[[[] 李统祜.谈谈档案行政管理部门执法的程序[J].档案工作,1989(2):12-13.]]。但在档案执法中有关仲裁的程序目前尚缺少明确的规定,李统枯(1990)就此提出档案执法仲裁过程应该包含申诉、受理、调解、仲裁、执行、立卷归档、回访等7个环节[[[] 李统祜.谈谈档案执法中的仲裁程序[J].档案工作,1990(3):12-13.]]。在查处违反档案法案件中,也应依法履行受理立案、调查取证、处理决定、送达执行和执行后处理等程序[[[] 唐远英.档案行政执法讲座 第六讲 查处违反档案法案件程序[J].四川档案,1992(3):36-38.]]。在档案行政执法过程中,应综合运用制发监督检查通知书、行政奖励、责令赔偿损失、行政处分建议等手段,[[[] 张文忠.档案行政执法部门的执法手段及其运用[J].档案工作,1991(10):25-27.]]但无论如何,尽快弥补《档案法》瑜瑕,建立完善与之配套的法规体系[[[] 孙玉成,管其乾.档案执法实践呼唤尽快完善档案立法[J].四川档案,1994(5):
14-17.]],才能保障档案行政执法有法可依,且责明例细,提高执法效率。

执法监督。从文献统计量看,行政执法监督是这一时期档案行政执法研究的另一重要内容,研究型文献达36篇,占这一阶段总篇数的24.49%。对该热点的研究方向也很多,主要有执法监督检查的法律强调和实施对策两个方面。档案行政执法监督检查包括档案行政部门在法律范围内监督检查所辖档案工作的权利和行为,也包括其接受执法是否合法的监督和检查,虽然不是严格意义上的执法活动,但其意义重大[[[] 刘延光.档案行政执法讲座 第五讲 档案行政执法监督检查[J].四川档案,1992(2):32-34.]]。《档案法》赋予行政执法监督职能,档案管理部门应该克服各种偏见,强化监督职能,从而加强档案法制建设[[[] 刘开祥.档案执法监督检查工作之我见[J].辽宁档案,1993(11):6-7.]]。档案执法监督检查的措施在这一时期被重点探讨,主要有如表4。

表4 档案行政执法监督检查措施研究

观点 文献
强化监督意识 周东欣(1990,1994),杨高科(1993),娄德生(1994),陈才志(1994)
队伍素养提升 刘延光(1992),刘开祥(1993),黄志敏(1995)
健全监督网络 周东欣(1990,1994),刘延光(1992),王梓明(1995)
加大执法宣传 周彬(1992),钟桃森(1993),李多弟[],黄志敏(1995)
健全检查制度 周彬(1992),刘延光(1992),钟桃森(1993),刘开祥(1993),

周东欣(1994),娄德生(1994)

行政赏罚并举 周东欣(1990),周彬(1992),钟桃森(1993),陈才志(1994),黄志敏(1995)
多种监督手段 娄德生(1994),王广昌(1994)
完善执法程序 刘开祥(1993),朱士安(1995)
联合执法监督 周彬(1992),钟桃森(1993),王梓明(1995)

综上分析不难看出,这一时期关于档案行政执法的研究处于起步阶段,大多研究和探索尚处于对法律的解读和经验的总结,所涉及的方面相对比较局限,还没有形成较为热烈的特定主题。同时,这一时期的主要研究群体大多来自实践部门,常常出于工作的需要,对实际工作中的特定需求进行大量探讨,而对法理的研究相对匮乏。值得一提的是,这一时期各类期刊报纸对各类各级档案管理部门的档案行政执法工作进行了报道,《四川档案》更是以讲座的形式发表了一系列有关档案行政执法的论文,对档案普法宣传起到了重要的推动作用。

3.2 1996~2006年区间的研究热点分析

档案行政执法经过前10年的研究,在以档案法为核心,以执法理念、执法监督等为主要研究方向进行研究后,通过图5可以看出,档案行政执法研究范围也在相应扩展。通过对1996-2006间发文数量统计,本时段发文数量共有972篇占到了近三十年档案行政执法研究文章的58.4%,比较图3可知,这一时期的档案行政执法研究呈现出研究范围广,力量强,研究重点突出等特点,具体来看,在这一时期,对于档案法的研究依然是热点,档案执法、依法治档研究尤为突出。究其原因,笔者认为,这与1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正有着直接的关系,此次修订进一步促进了我国档案法相关研究的进一步深入与发展。

图5 1996~2006档案性质执法关键词共现图(关键词频次≥10,共现次数>10)

图5 1996~2006档案性质执法关键词共现图(关键词频次≥10,共现次数>10)

表5 1996~2006档案执法主要研究方向

研究方向 主要文献
档案执法理念 王保国(2006)章燕华(2002)
档案执法主体 许元(2003)元英子(2001)邵中伟(1997)
档案执法效率 杨兴城(1998) 刘萍(2002)姚淑(2000)
档案执法环境 魏秀英(2000)李文新(1998)
档案执法监督 赵玉超(2003)向德才(1997) 朱玲(1996)杨霞(1996)
档案执法问题 傅利(2001)邢涛(2002)周继明(2005)
档案执法对策 冀宝堂(2003) 刘英(2000)向德才(1998)

新修订的《档案法》强化了档案行政部门的管理手段,赋予了档案行政部门的行政处罚权,档案执法“有法可依”得以加强。优秀的执法理念是档案执法顺利进行的基础,档案执法应该破除长期以来在人们头脑中积淀成的错误的权利义务观,破除执法中重管理、轻服务,重权利、轻义务的观念,破除档案执法就是检查的误区,进一步塑造执法人员的公仆意识、服务意识。[[[] 王保国.创新档案行政执法理念的思考[J].山西档案,2006(3):36-38.]]执法主体是档案执法核心要素,一般认为,局馆合一和主体授权是档案执法主体建设的主要形式。[[[] 许元.当前档案行政执法主体建设状况的认识与对策探讨[J].档案学研究,2003(10):39-41.]]过去由于《档案法》没有明确界定档案执法主体,因此在档案行政管理部门进行执法时,往往是名不正言不顺事不成。1996年修订的《档案法》赋予县级以上档案行政管理部门可以依照法律对本区域档案工作进行监督指导的权利,并具有对违反《档案法》的各种行为具有查出的资格[[[] 元英子.档案行政执法主体职能的实现途径[J].兰台世界,2001(6):8-10.]]。在档案执法实践中,执法效率低下的问题一直广泛受到关注,《档案法》不仅可以为其行使执法职能提供了法律保障,并且为其提高执法效率提供了法律依据。执法效率虽然可以用“快、准、劲”来概括,但在实际工作中影响执法效率的因素有执法队伍、执法环境、法律依据等等问题。[[[] 杨兴城.谈档案执法效率[J].中国档案,1998(8):13.]]档案执法过程中往往受其执法环境的影响,一般可以分为外部环境和内部环境,从内部环境看,档案行政管理部门在对执法对象的态度上,由于种种原因,一般也就不予以严格追究去责任,不了了之;从外部环境看,整个社会的档案意识薄弱,很多人不了解《档案法》的内容。这样就大大影响了档案执法的进行,因此优化档案执法环境,需要档案行政机关协同合作,共同监督执行。[[[] 魏秀英.初论城建档案管理中的执法环境[J].城建档案,2000(4):22-23.]]档案执法监督工作的最终目的是档案行政管理部门开展依法保障档案事业的健康发展的重要手段,从当前我国档案执法现状来看,虽然我国从1987年就颁布了《档案法》,但是档案执法仍带有主观片面性和随意性。这就要求档案行政管理部门进一步建立健全档案执法监督制度,强化执法监督职能。[[[] 赵玉超.论加强档案执法监督工作[J].兰台内外,2003(10):14-16.]]在档案执法过程中,由于各级各单位执法理念、执法主体、执法效率、执法环境、执法监督方面并不能做到面面俱到,因此相关档案执法问题的研究一直是研究热点,主要问题总结有法制意识淡薄、执法环境不完善、执法程序不规范法、等问题,要解决上述问题,首先应该健全执法体制,加强执法主体建设;其次以人为本,突出档案行政权的义务性和服务性,最后要健全档案行政监管机制。[[[] 汪星.档案执法监督的难点及对策[J].贵州档案,1999(8):30-31.]]

据笔者对1996-2006这段时间依法治档发文统计,本阶段依法治档相关主题文章共发文282篇,占到本阶段总发文量的30%,由此可见,在这段时期对于依法治档的研究一直是实践部门与学术界研究的热点。对于依法治档的研究主要从依法治档的意义和具体的施行措施两大主要方面展开。档案工作的实践证明,依法治档是档案事业健康发展的前提和保证。依法治档可以提高社会档案意识,为档案事业发展提供有力的条件,从整体上提高档案工作者的素质。[[[] 聂建新.依法治档的几点体会[J].中国档案,2000(5):14-16.]]为了依法治档可以更好地服务于档案事业的发展,实践部门一直在进行探索,要进行依法治档,完备的档案法律体系,正确的领导,严格的执法制度以及高素质的执法队伍密不可分。[[[] 李洪波.试论依法治档[J].云南档案,1999(12):6-8.]]从施行措施来看,需要明确执法主体,解决权责一致问题,同时应该梳理法律依据,进而明确执法内容。具体来看,各级行政、权力机关配合档案部门开展工作,司法机关与档案机关紧密配合,此外,推进依法治档,还需要监察机关、社会组织、团体、新闻舆论等社会各界和每个公民的密切配合。[[[] 管先海.对依法治档的理性思考[J].北京档案,20005(4):31-33.]]依法治档的研究需要档案行政部门与实践部门,高校研究协同推进,共同推荐我国档案执法的进行。

总之,这一时期对于档案行政执法的研究,呈现出研究主题较为全面的特征。研究主体中,档案实践部门和高校研究力量都有着丰富的成果,对档案行政执法相关理论和实践的研究比上一时期显著进步。但从发文数量与研究侧重来看,对于档案行政执法的研究仍然以实践部门发文居多,由此也揭示出这一时期档案行政执法研究缺乏一定的理论深度。

3.3 2007~2012年区间的研究热点分析

经过20年的发展,档案行政执法无论是法律法规还是制度体系,都已比较完善。从图1可以看出,自2006年之后,该领域每年的发文量都不能再突破之前的高位,并整体呈现出下滑趋势,说明这一时期,档案行政执法已经趋于成熟,各种探讨都渐有定论,仅文献分析或综述类文献就有14篇,研究进入了反思总结阶段。通过图6可以发现,这一时期的研究在对“档案行政执法”和“档案行政管理部门”进行思考时表现了较高的关注度,同时散点非常多,这说明新时期该领域重新审视档案行政执法在档案行政管理中的重要角色,并试图离开宏观探讨,去解决实践中更具体更细致的问题。

图6 2007-2012年间文献关键词共现图(关键词词频≥5,共现次数>5)

图6 2007-2012年间文献关键词共现图(关键词词频≥5,共现次数>5)

经过长期的发展,档案行政执法中的问题表现得较为突出,基于法律、行政角度进行研究的成果较多手。在具体执法中,主要存在执法随意性大、执法外部环境有待改善和执法程序不规范等问题[[[] 刘娟.档案行政执法存在的问题及原因研究文献概述[J].档案管理,2012(4):53-55.]],而从宏观来看,档案行政执法面临着执法依据、执法主体资格和地位、执法环境、法定职责和权限、执法标准和程序、执法队伍建设和人员素质等问题[[[] 张东梅.二十年档案执法问题研究综述[J].社会科学论坛,2010(16):191-194.]],且大部分研究都围绕这些问题展开。进一步分析,不难发现,造成这些问题的原因,有客观的,也有主观的;有表面因素,也有内在根源[[[] 黄媚.试议档案行政执法存在的问题[J].经济与社会发展,2007(5):156-158.]],归根到底,一方面是法律体系尚有漏洞,有法难依,另一方面是执法主体的素养,依法不严[[[] 李方惠,曹建英.档案行政执法存在的问题及对策[J].黑龙江档案,2007(6):72.]]。有学者就此还专门作文,提出了保障和提高档案行政执法效率的一些解决办法,如完善档案法律法规体系、营造良好的执法氛围、提升执法主体素养、构建高效的执法机制[[[] 陈一红.试述档案行政执法存在的问题与对策[J].群文天地, 2011(12):205-206]]等。

上文指出,这一时期的研究开始关注具体的执法行为,尤其是对城建档案行政执法问题。这一时期,共有20篇论文探讨此问题。城建档案行政执法是整个档案行政执法中非常关键的部分,然而却存在主体多元、意识不强、执法依据模棱两可、具体行政行为操作性差和人员素养欠缺等较为突出的问题[[[] 许玮红.简论城建档案管理执法[J].福建建筑,2007(2):87-88.]-[[] 王丹丹,刘昌平.对当前开展城建档案执法监察工作的几点思考[J].城建档案,2010(9):33-37.]]。所辖档案管理部门和政府建设行政主管部门同时拥有城建档案执法主体地位,只有通过修改立法或委托执法的办法才能解决这一问题[[[] 陈莉.城建档案行政执法若干问题探析[J].城建档案,2007(9):40-42.]]。在执法过程中,明确上下位法,明确执法的法律依据,加强执法宣传,提高执法和管理行政人员的素养,建立完善的执法机制[[[] 游建峰.中小城市城建档案行政执法的现状与对策[J].城建档案,2010(7):13-15.]-[[] 徐茹民.“城建档案执法难”的原因及对策探讨[J].城建档案,2011(9):9-10.]],最终才能将城建档案工作纳入依法治档的轨道[[[] 袁丽娟,阚跃凤.论城建档案行政执法[J].黑龙江史志,2010(9):53-54.]],以维护关系城市基础设施档案的安全与稳定。

近年来,国家层面对关乎普通群众切身利益的民生问题极其关注。在档案行政执法研究领域,也出现了涉及民生问题的档案行政执法方面的探讨。有学者提出,在农业领域加强档案执法,统一管理制度,统一分类,统一编目等,使档案管理规范化,充分利用档案的信息源,发挥档案在农业行政执法中的价值和效益。[[[] 王霞.浅谈农业行政执法档案的管理[J].农村经济与科技,2008(7):60-61.]]有学者提出必须从填补流动人员人事档案管理立法空白,剔除立法条款中不衔接及矛盾之处,增强流动人员人事档案管理执法力度等方面,加强我国流动人员人事档案法制建设。[[[] 朱玉媛.张煜我国流动人员人事档案立法与执法探析[J].档案学通讯,
2010(3):86-89.]]也有学者指出,计生档案有专业性强、成套性、现实性、存储性等特点,这些使其管理困难,在档案执法中档案人员应具备相应的专业知识才能充分应对。[[[] 杜平.谈计生行政执法档案的管理[J].华章,2012(8):231.]]民生档案领域执法将面临很多专业性、具体性问题,通过创新执法机制、提高执法观念、同时注重执法与道德[[[] 侯景风.在民生档案工作中注重执法与道德建设[J].兰台内外,2010(8):17.]],才能将民生档案行政执法纳入严格的法制轨道。

综合来看,这一时期的研究对20年来档案行政执法中的问题进行总结和反思,提出了许多建设性意见;同时,随着社会的发展,也出现了很多关注民生问题的研究,总体上朝着更具体、更深入的方向在发展。然而,这其中也存在一些不足之处,例如相关研究仍然缺少法理支持,理论性较弱,在对某些具体问题进行研究时仍然较为笼统。

4 结语

档案行政执法是档案法制建设中的重要环节,是依法治档的基础。档案行政执法研究是档案法规学研究的重要组成部分,具有重要的意义。笔者利用文献计量分析方法,梳理了1987-2012年间我国档案行政执法研究的热点。总体而言,这一历史时期,该领域研究呈现出先上升后下降的趋势,以2006年为顶峰,呈现出初创、热潮和成熟的阶段式发展轨迹。每个阶段都有一些研究热点,在这些热点中,很多问题直面档案执法过程中的现实问题,例如执法依据、执法程序、执法监督等等问题,有效的解决了档案行政管理部门在执法中的迫切问题,为档案行政管理实践活动营造了良好的氛围。

除本文所述热点之外,还有一些问题也应引起重视。如,受社会的偏见和传统观念[[[] 石在.档案行政执法工作的现状与思考[J].北京档案,2006(10):30-31.]]影响,档案行政主管部门在行政执法过程中可能受到执法对象的抵制,执法对象不愿履行法律义务或承担法律责任,致使《档案法》的权威受到损害,因此,一方面加大档案法宣传,提高全体公民的档案法律意识,另一方面加强档案执法的权威性与强制性,这些都是档案法学研究中有待关注的问题。再如,执法过程中的自由裁量权也备受关注。在执法中由于具体情况难以确定,自由裁量权是有必要的[[[] 陶悦,刘迎红.浅析档案行政执法中的行政自由裁量权[J].兰台世界,2013(8):10-11.]],是档案法赋予档案执法人员的权力,但它又是一把“双刃剑”,可能被行使人利用谋取“私利”[[[] 赵杰.档案行政执法中自由裁量权的控制[J].河南科技,2012(7):22-23.]],因此,需要通过相关举措,切实规约档案行政执法中的自由裁量权。

随着技术的发展和时代的进步,档案行政执法中将面对越来越多的新事物、新行为。在此新环境下,如何把握档案行政执法的时代脉络;面对各种新形式的档案违法行为,档案行政执法该如何灵活应对;面对新时期国家战略的改革和调整,如何从国家顶层设计中将档案行政执法体系推向新的时代前沿?这些都是下一阶段本领域需要深入研究和解决的问题。

注:本文被发布在《档案管理》,但由于出版版面的原因,很多信息在出版时被删除,故将原文载于此。

2014-11-22